|
|
|
 |
|
|
 |
|
|
|
|
AGA Partners
11a, пр. Науки
03028, Киев
Украина |
тел.: +380 (44) 206-06-75
+380 (44) 206-06-76
тел./факс: +380 (44) 206-06-75
e-mail: office@agalawyers.org |
|
|
|
 |
Юридическая практика № 41 (720) от 11/10/11
Контроль инспекции занятости.
Отсутствие четкого порядка проведения проверок Инспекцией по контролю над соблюдением законодательства о занятости сопряжено с трудностями обжалования их результатов
Каждое предприятие, на котором используется труд иностранцев, наверное, стакивалось с проверкой Инспекции по контролю над соблюдением законодательства о занятости населения (далее Инспекция занятости).
Практикующим юристам, перед которыми стояла задача обжалования результатов таких проверок, известны некоторые трудности судебного обжалования актов принятых по их результатам. Главная причина трудностей заключается в отсутствии надлежащего правового регулирования порядка проведения проверок и наложения экономических санкций Инспекцией занятости.
Ныне в Украине полномочия Инспекции занятости определяются лишь «Положением об Инспекции по контролю над соблюдением законодательства о занятости населения». Порядок проведения проверок Инспекцией занятости и применения экономических санкций на законодательном уровне не утвержден.
На практике проверка Инспекции занятости проводиться аналогично нормам ЗУ «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» № 877-V от 5 апреля 2007 года (далее – Закон № 877-V). Инспекция занятости предварительно информирует предприятия (за 10 – 14 дней) о планируемой проверке и вопросах, которые будут проверяться. Должностному лицу, уполномоченному проводить проверку, выдается направление для ее проведения. По результатам проверки инспектор составляет акт проверки соблюдения законодательства о занятости населения, где указывается период проведения и предмет проверки, стан исполнения норм законодательства о занятости и другая информация. В случае выявления нарушений, инспектор составляет еще один акт о нарушении законодательства Украины о занятости населения, который является распорядительным документом и может предусматривать применение экономических санкций к предприятию за нарушение законодательства по трудоустройству иностранцев. Именно этот акт содержит все приметы решения субъекта властных полномочий и может быть обжалован в порядке КАС Украины. Кроме этого, инспектор еще может вынести предписание о нарушении требований законодательства.
Изучив Закон Украины № 877-V и порядок проведения проверок Инспекцией занятости, каждый практикующий юрист может прийти к заключению, что Инспекция занятости проводит проверку исходя из его норм. Но на самом деле это далеко не так. Государственный центр занятости и, в частности, Инспекция занятости, твердо стоят на том, что нормы Закона № 877-V на них не распространяются, поскольку Инспекция занятости не проводит проверку, связанную с хозяйственной деятельностью предприятия.
Их позиция находит поддержку в письме Государственного центра занятости N ДЦ-04-5065/0/6-08 от 15.08.2008, в котором наводится, обоснование того, что нормы Закона № 877-V не распространяются на органы государственной службы занятости. В письме также говориться о том, что определить критерии, по которым оценивается степень риска от осуществления хозяйственной деятельности в сфере занятости и в сфере общеобязательного государственного страхования на случай безработицы, является невозможным.
Последние выводы Государственного центра занятости, на сегодняшний день частично опровергаются постановлением Кабинета Министров Украины № 345 от 15 апреля 2010 года «Об утверждении критериев по которым оценивается степень риска от осуществления хозяйственной деятельности и определяется периодичность проведения плановых мер, связанных с государственным надзором (контролем) в сфере общеобязательного государственного страхования на случай безработицы».
Кроме этого, некоторые разъяснения касательно применения Закона № 877-V Инспекцией занятости, можно найти в письме Министерства труда и социальной политики Украины № 3572/0/10-08/013 от 21.08.2008г. В данном письме, говорится о том, что, касательно осуществления контрольной деятельности другими органами Минтруда (Инспекция занятости, комиссия по выдаче лицензий на посредничество по трудоустройству) то они попадают под действие Закона № 877, поскольку отсутствуют международные акты, которые регулируют деятельность этих контролирующих органов.
Из этого напрашивается вопрос, а может Государственный центр занятости в своих выводах о нераспространении действия закона № 877-V на Инспекцию занятости не совсем прав? Может в сфере занятости можно также определить критерии для установления периодичности проведения проверки законодательства о занятости?
Судебная практика в вопросе распространения действия Закона 877-V на Инспекцию занятости также достаточно неоднозначна. В общем, позиция Государственной службы занятости о том, что нормы Закона 877-V не распространяются на Инспекцию занятости, находит свою поддержку в судебных решениях. Например, решение Киевского административного апелляционного суда от 12 октября 2010 года в деле № 2а-4828/10/2670.
В тоже время в реестре судебных решений есть некоторые решение, в которых, суд пришел к выводу, что нормы Закона 877-V распространяются на Инспекцию занятости. Например, решение Севастопольского апелляционного административного суда от 15 марта 2011 года в деле № 2а-6636/10/15/0170. На сегодняшний день по данному решению постановлением Высшего Административного суда Украины от 6 мая 2011 года № К/9991/25813/11 открыто кассационное производство. Мы будем ожидать решения Высшего Административного суда Украины по данному делу, которое как мы надеемся, направит судебную практику в данном вопросе по единому пути.
И все таки, точку в вопросе распространения действия Закона 877-V на Инспекцию занятости должна поставить Государственная инспекция Украины по вопросам труда, созданная в соответствие с Указом Президента Украины № 1085/2010 от 9 декабря 2010 «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти», путем принятия четких нормативных разъяснений, обязательных для всех органов государственной власти и субъектов хозяйственной деятельности.
Вернемся к вопросу формы документов, которые Инспекция занятости составляет по результатам проверки. В соответствии с положением «Об Инспекции по контролю над соблюдением законодательства о занятости населения», которое является на сегодняшний день единственным актом, регламентирующим полномочия Инспекции занятости, то среди возможных документов, которые могут выноситься Инспекцией предусмотрено только предписание. Права выносить любые другие акты или выдавать распорядительные документы этим положением не предусмотрено. Из этого следует, что если Инспекция занятости не руководствуется Законом № 877-V, то акт проверки законодательства о занятости населения и акт о нарушении законодательства о занятости населения являются произвольными формами документов разработанные самой же Инспекцией занятости или Государственным центром занятости, отсюда и появляются сложности их обжалования.
Административные суды нередко отказывают в открытии судебного производства, мотивируя тем, что эти акты не являются решением субъектов властных полномочий в понимании ст. 17 КАС Украины, и соответственно не могут быть обжалованы в порядке КАС Украины. Например, в постановлении Киевского административного апелляционного суда по делу № 15/438 (2а-10997/08) от 09 июня 2010, суд установил, что акт проверки только фиксирует обстоятельства, установленные во время проведения проверки и факты обнаруженных нарушений законодательства, и не является окончательным документом, обязующим к исполнению каких-либо действий. Права и обязанности для субъекта хозяйственной деятельности, проверку которого проведено, порождает именно решение, принятое за результатами проверки акта. Следовательно, акт проверки, не порождает определенных правовых следствий, заключения акта не имеют обязательного правового характера для истца. То есть, вышеуказанные акты, которые составлены по результатам проведенной проверки, не имеют обязательного характера и не приобретают статуса решения в понимании п.1. части 1 статьи 17 КАС Украины, поэтому не могут быть обжалованы в административном суде в порядке административного производства.
Сложность ситуации заключается в том, что по результатам проверки инспекция составляет только эти акты, а отдельного решения о наложении штрафа не выносит.
В то же время, есть огромное количество судебных решений, в которых суды удовлетворяли требования Государственного центра занятости и взыскивали с предприятий сумму наложенного штрафа. А мотивация очень проста: «отсутствие нормативно закрепленного порядка наложения штрафа за несоблюдение ст. 20 ЗУ «О занятости населения» не лишает центр занятости права взыскать суму соответствующего штрафа путем обращения в суд» (решение Окружного административного суда г. Киева от 6 августа 2010 года по делу № 2а-4828/10/2670).
Анализируя судебную практику можно прийти к заключению, что взыскать, наложенный штраф по актам проверок через судебное производство у Инспекции занятости нет никаких сложностей, а вот обжалование наложенного штрафа на основании принятых актов может вызывать у судов множество вопросов.
Из нашей практики, при подаче искового заявления в административный суд, в котором обжалуются результаты проверки Инспекции занятости рекомендуем отдельно приводить обоснование того, что акты, вынесенные по результатам проверки, являются правовыми актами индивидуального действия, вынесенные субъектом властных полномочный в понимании ст. 17 КАС Украины, поэтому могут быть обжалованы в порядке административного судопроизводства.
Коротко хотим также остановиться на вопросе порядка наложения экономических санкций Инспекцией занятости за нарушение законодательства по трудоустройству иностранцев.
Статья 8 ЗУ «О занятости населения» предусматривает: «в случае использования работодателем труда иностранцев или лиц без гражданства на условиях трудового договора без разрешения на использование труда иностранцев и лиц без гражданства, государственная служба занятости взыскивает штраф за каждое такое лицо в двадцатикратном размере минимальной заработной платы, установленной законом». Аналогичные положения содержатся в постановлении Кабинета Министров Украины № 322 «О порядке выдачи, продолжения срока действия, и аннулирования разрешений на использование труда иностранцев и лиц без гражданства» от 8 апреля 2009: «п. 19 Порядок наложения штрафа устанавливается Минтруда».
На сегодняшний день порядок наложения штрафов Инспекцией занятости еще не разработан и не утвержден на законодательном уровне.
При проведении проверки и наложении штрафа Инспекция занятости исходит из п. 4 ст. 38 ЗУ «Об общеобязательном государственном страховании на случай безработицы», который устанавливает: «строк давности в случае взыскания штрафных санкций предусмотренных этим законом и законом «О занятости населения», административных штрафов, а также других видов задолженности перед фондом не применяется».
Поэтому, Инспекция занятости может проводить проверку использования предприятием труда иностранцев, без каких либо сроков давности, начиная с 1999 года (вступление в силу Постановления КМУ «Об утверждении порядка оформления иностранцам и лицам без гражданства разрешения на трудоустройство в Украине» № 2028) по сегодняшний день. В нашей практике был случай, когда Инспекция занятости проводила проверку использования труда иностранцев на предприятии Х и установила использование труда иностранцев без разрешения Государственной службы занятости в периоды с сентября 1999 по апрель 2009 и с ноября 2009 года по декабрь 2009 года. Проверка проводилась в мае 2010 года. По результатам проверки инспекция наложила штраф на предприятие в размере 17 680,00 грн., исходя из минимальной заработной платы, установленной на май 2010 года – 840 грн. В данной ситуации у нас возник вопрос, как Инспекция занятости рассчитывала суму штрафа исходя из минимальной заработной платы, установленной на день проведения проверки, если нарушение имело место в 1999-2009гг.?
ЗУ «О занятости населения» не устанавливает, что минимальный размер заработной платы должен определяться на основании закона, который действует на момент наложения штрафа. Исходя из общих принципов юридической ответственности, лицо должно нести ответственность на основании закона, который действовал на момент совершения правонарушения. Конституция Украины четко устанавливает, что законы Украины и другие нормативно-правовые акты не имеют обратного действия во времени, за исключением случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность.
В данном примере определение размера штрафа на основании ЗУ «О государственном бюджете на 2010 год», к нарушению, имевшему место с 1999 по 2009 год, является возвратным действием закона во времени, которое является прямым нарушением Конституции Украины. Кроме этого, нарушение имело продолжительный характер и для нас остается открытым вопрос: на основании какого закона Украины о государственном бюджете должен определяться и рассчитываться размер штрафа в данном примере?
При обжаловании результатов этой проверки Окружной административный суд г. Киева подтвердил законность принятых актов и правомерность наложенного штрафа. Доводы касательно порядка расчета сумы штрафа не нашли никакой оценки в судебном постановлении.
Ввиду вышеизложенных особенностей проверок Инспекции занятости, хочется выразить нашу надежду на то, что в скором будущем будут разработаны соответствующие нормативные акты регулирующие порядок проведения проверок, наложения экономических санкций на предприятие за нарушение законодательства о занятости населения, а также закреплены формы документов, которые принимаются по результатам проверок. Эффективный государственный контроль может существовать только при условии, что сами контролирующие органы действуют строго в соответствии с предоставленными полномочиями и только в рамках закона. И ответ на вопрос: «можно ли осуществлять государственный контроль, если закон, регламентирующий порядок его проведения не утвержден?», пускай каждый из нас найдет сам.
Ирина Мороз
Старший юрист
AGA Partners Law Firm
|
|
|
|
 |
